【武漢純水設(shè)備m.qiquanshe.com】從財(cái)金〔2014〕76號(hào)文開始到財(cái)辦金〔2017〕92文，再到財(cái)金〔2019〕10號(hào)，PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核越來越被政府所重視。隨著《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”）的印發(fā)，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的建立也將有制可循。而不同類型的PPP項(xiàng)目會(huì)因其運(yùn)營(yíng)內(nèi)涵、績(jī)效產(chǎn)出等的不同，導(dǎo)向不同的考核重點(diǎn)和細(xì)化指標(biāo)。本文將結(jié)合污水、垃圾處理類PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，并參照《征求意見稿》中的績(jī)效指標(biāo)體系框架，建立與項(xiàng)目特點(diǎn)相適應(yīng)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核指標(biāo)體系。

一、污水、垃圾處理行業(yè)的發(fā)展情況

    城市污水、垃圾處理行業(yè)自20世紀(jì)90年代已經(jīng)開始進(jìn)行市場(chǎng)化改革，隨著2002年《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》和《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》等政策的發(fā)布，進(jìn)入到全面改革階段，極大加快了行業(yè)的發(fā)展。從2014年國家開始推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式以來，城市污水、垃圾處理行業(yè)又迎來了新一輪高潮。特別是財(cái)政部于2016年10月印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)），和財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部于2017年7月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建〔2016〕455號(hào)），政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目已進(jìn)入全面實(shí)施PPP模式的時(shí)代。

截至2019年5月，根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心項(xiàng)目庫的公開信息統(tǒng)計(jì)，目前污水處理類PPP項(xiàng)目在管理庫共856個(gè)（農(nóng)村污水和單獨(dú)的管網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目未在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)），涉及總投資3,249.68億元，其中551個(gè)項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段；垃圾處理類PPP項(xiàng)目在管理庫共299個(gè)（僅統(tǒng)計(jì)含有末端處理項(xiàng)目，清運(yùn)中轉(zhuǎn)類項(xiàng)目未在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)），涉及總投資1,263.89億元，其中181個(gè)項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段。數(shù)量如此之多的污水、垃圾處理類項(xiàng)目等待著的將是不同于基礎(chǔ)設(shè)施招商或特許經(jīng)營(yíng)年代下的考核指標(biāo)體系，而是一套更為全面和嚴(yán)格的、完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的績(jī)效考核指標(biāo)體系。

二、污水、垃圾處理類項(xiàng)目的特點(diǎn)

    在著手建立相適應(yīng)的績(jī)效考核指標(biāo)體系前，對(duì)污水、垃圾處理類項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行分析必不可少，只有充分理解行業(yè)特點(diǎn)，才能建立起與之匹配的績(jī)效考核指標(biāo)體系。作為市場(chǎng)化程度較高的行業(yè)，全國目前有大量處于運(yùn)營(yíng)階段的特許經(jīng)營(yíng)或PPP污水、垃圾處理類項(xiàng)目，筆者總結(jié)了以下特點(diǎn)：

（一）投資規(guī)模大，屬于強(qiáng)運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目

    以856個(gè)在庫的污水處理類PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目平均投資約在3.79億元左右，一般回收期通常超過15年。不同于道路項(xiàng)目的維護(hù)養(yǎng)護(hù)，污水、垃圾處理類項(xiàng)目屬于必須要以“運(yùn)營(yíng)管理”為中心的“強(qiáng)”運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目，項(xiàng)目建成可以當(dāng)作是完成了一個(gè)“工具”，只有做到持續(xù)的、有效的運(yùn)營(yíng)管理，才能充分利用這個(gè)“工具”為社會(huì)公眾提供持續(xù)、穩(wěn)定、符合標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。

（二）處理工藝成熟，項(xiàng)目產(chǎn)出明確

    污水、垃圾處理技術(shù)已發(fā)展成熟，以污水處理廠為例，常用的活性污泥法、生物膜法等工藝設(shè)計(jì)可參照《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50014-2006）完成,且有大量同類型污水廠運(yùn)營(yíng)歷史數(shù)據(jù)可供參考。污水處理的出水標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)一般執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）或《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）；生活垃圾填埋需執(zhí)行《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB16889-2008），項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)明確可量化。

（三）運(yùn)營(yíng)有標(biāo)準(zhǔn)可循，考核已有行業(yè)慣例

    針對(duì)污水、垃圾處理行業(yè)日常運(yùn)營(yíng)管理國家均頒布了相應(yīng)的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，污水處理廠的運(yùn)營(yíng)管理應(yīng)執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行、維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ 60-2011），垃圾填埋場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)管理應(yīng)執(zhí)行《城市生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)運(yùn)行維護(hù)技術(shù)規(guī)程》（CJJ 93-2003）,垃圾焚燒廠的運(yùn)營(yíng)管理也有《生活垃圾焚燒廠運(yùn)行維護(hù)與安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ 128-2009）的國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。而由于長(zhǎng)期市場(chǎng)化改革的探索，行業(yè)內(nèi)也形成了一些約定俗成的未達(dá)到項(xiàng)目約定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的違約處罰計(jì)算方式。例如：污水廠出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)違約金=處罰系數(shù)×當(dāng)年適用的污水處理基本單價(jià)×各項(xiàng)污染物的污染當(dāng)量數(shù)之和，在服務(wù)協(xié)議中被普遍應(yīng)用。

（四）環(huán)境和社會(huì)效益顯著

    隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及居民生活水平的提高，污水排放和垃圾處置的總量在不斷加大。對(duì)污水和垃圾進(jìn)行處理是城市運(yùn)行的剛性需求,是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要內(nèi)容，符合可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)理念，也改善了人居環(huán)境，提高了人們的生活質(zhì)量。

三、污水、垃圾處理類項(xiàng)目“個(gè)性”指標(biāo)的建立

    PPP項(xiàng)目涉及行業(yè)眾多，而各自行業(yè)的特點(diǎn)也必然會(huì)使得各項(xiàng)目有具體的“個(gè)性”考核需求。根據(jù)梳理出上述污水、垃圾處理類項(xiàng)目的特點(diǎn)，下面將給出“個(gè)性”考核指標(biāo)的建議。

（一）每日監(jiān)測(cè)指標(biāo)的選擇

    每日監(jiān)測(cè)類指標(biāo)分為了強(qiáng)制性指標(biāo)和約束性指標(biāo)兩類，沿用和繼續(xù)保留了市場(chǎng)化改革時(shí)期的行業(yè)內(nèi)慣用的考核指標(biāo)。

1、強(qiáng)制性指標(biāo)

    如前文所述，正是由于污水、垃圾處理行業(yè)有著《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918-2002）、《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）、《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB16889-2008）、《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18485-2014）等一系列國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的約束，無論是否采用PPP模式日常監(jiān)測(cè)的指標(biāo)設(shè)置及監(jiān)測(cè)或檢測(cè)頻率均應(yīng)嚴(yán)格按照此類標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。下表為生活垃圾焚燒爐排放煙氣中污染物限制，摘自GB 18485。

2、約束性指標(biāo)

    績(jī)效考核的約束性指標(biāo)設(shè)置，主要還是基于PPP項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約束。在PPP模式中，對(duì)于以單價(jià)形式付費(fèi)的污水、垃圾類項(xiàng)目一般都會(huì)涉及到政府對(duì)于最低需要的保障，也就是通常所說的基本（保底）污水處理量或垃圾處理量。因?yàn)檎綄⒏鶕?jù)這一最低需求保障來計(jì)算政府付費(fèi)，因此政府會(huì)每天對(duì)污水、垃圾的進(jìn)廠數(shù)量進(jìn)行監(jiān)控和記錄，以此作為付費(fèi)和考核的依據(jù)，若項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致實(shí)際處理量不足，則按合同約定予以處罰。

（二）周期性考核指標(biāo)的選擇

    污水、垃圾項(xiàng)目的行業(yè)運(yùn)行維護(hù)規(guī)范主要以生產(chǎn)系統(tǒng)或工藝段為單元，對(duì)其從運(yùn)行管理、維護(hù)保養(yǎng)和安全操作等方面進(jìn)行了規(guī)定。此類考核內(nèi)容適合以季度或者年度為周期進(jìn)行考核，又不宜以生產(chǎn)系統(tǒng)為單元設(shè)置過于繁瑣的考核指標(biāo)。根據(jù)行業(yè)規(guī)范要求，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，建議從運(yùn)行管理、構(gòu)筑物和設(shè)備、化驗(yàn)監(jiān)測(cè)三方面設(shè)置如下周期性考核指標(biāo)。

四、污水、垃圾處理PPP項(xiàng)目考核指標(biāo)體系的建立

    針對(duì)于污水、垃圾PPP類項(xiàng)目特點(diǎn)的績(jī)效考核指標(biāo)確定后，再集合PPP項(xiàng)目考核評(píng)價(jià)的一些基礎(chǔ)性指標(biāo)，如公司組織管理、制度管理、安全生產(chǎn)、成本控制、公眾意見等，綜合考量建立項(xiàng)目考核指標(biāo)體系。

    需要指出的是在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》已經(jīng)指出，“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)公眾意見作為監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容”。本次《征求意見稿》的績(jī)效指標(biāo)體系框架中也體現(xiàn)了社會(huì)公眾滿意度這一考核指標(biāo)。污水、垃圾處理類PPP項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終的目標(biāo)是提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)產(chǎn)品，而作為此服務(wù)的最終受益者社會(huì)公眾，他們的滿意度理應(yīng)作為績(jī)效考核的指標(biāo)之一，另外，建議將對(duì)項(xiàng)目的有效投訴次數(shù)和有效投訴處理情況也作為輔助考核指標(biāo)。

    大量已進(jìn)入執(zhí)行階段的污水、垃圾處理類PPP項(xiàng)目將逐步由建設(shè)期轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)期，政府對(duì)績(jī)效考核的需求及其緊迫性已日益顯現(xiàn)。本文以《PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引（征求意見稿）》為參考，以行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定為依據(jù)，建立污水、垃圾處理類PPP項(xiàng)目相關(guān)績(jī)效指標(biāo)體系，旨在解決績(jī)效指標(biāo)缺失、指標(biāo)設(shè)置不清晰等問題，促進(jìn)污水、垃圾處理類PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理和可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。武漢醫(yī)用純水設(shè)備 ,武漢水處理設(shè)備，武漢去離子水設(shè)備。